نویسنده: مارتین گریفیتس
مترجم: علیرضا طیب




 
سازمان ملل متحد در حال حاضر یگانه سازمان چند جانبه ی جهان شمول در دنیاست که 192 کشور از تمامی مناطق جغرافیایی جهان در آن عضویت دارند. گاه این سازمان را یک نهاد یا مجموعه ای از رژیم ها می خوانند. مسئولیت اصلی و اولیه ی سازمان ملل حفظ صلح و امنیت بین المللی است. دیگر اهداف این سازمان که اهمیت کم تری ندارند. شامل توسعه ی پایدار و کاهش فقر، ترویج علم و فناوری برای توسعه، تعیین معیارهای مناسب برای مدیریت محیط زیست و اسکان بشر، و تنظیم و تحکیم هنجارهای اداره گری جهانی از جمله گسترش مردم سالاری، عدالت اجتماعی و حقوق بشر است.
فعالیت های سازمان ملل به شش زبان گوناگون عربی، چینی، انگلیسی، فرانسوی، روسی و اسپانیایی انجام می شود. این سازمان بیش تر وظایف خود را از طریق پنج رکن اصلی انجام می دهد: مجمع عمومی، شورای امنیت، شورای اقتصادی و اجتماعی، دادگاه بین المللی دادگستری، و دبیرخانه، ششمین رکن سازمان یا شورای تحت قیمومت کارکردی ندارد زیرا دیگر مستعمره یا سرزمین تحت قیمومیتی وجود ندارد که شورای یاد شده درباره آن گزارش دهد و ماده 78 منشور نیز برقراری نظام قیمومت بر دولت های عضو سازمان را حتی اگر دولت های درمانده ای باشند ممنوع اعلام می دارد. گزارش هزاره کوفی انان دبیرکل سازمان ملل به مجمع عمومی، مسئولیت ها، اهداف و چشمداشت های این سازمان را در آستانه ی سده بیست و یکم به شکل فشرده بیان می کند. در این گزارش نقش سازمان ملل در جهانی شدن در اداره گری جهانی، تلاش های آن برای ترویج آزادی از نیازمندی و رهایی از ترس، دستورکار زیست محیطی آن، و امکان اصلاح سازمان ملل مشخص شده است.
در کنفرانسی که در ژانویه 2000 در دانشگاه سازمان ملل در توکیو برگزار شد لوئیز فِرِشت بر سه نیاز کلی سازمان ملل تأکید کرد: مشروعیت؛ ابزارها و نهادها؛ و کارایی. این ها عوامل مهمی هستند ولی تنها زمانی مورد توجه قابل ملاحظه مردم قرار گرفتند که حکومت ایالات متحده در 2002 اعلام کرد که قصد حمله به عراق را دارد و از سازمان ملل خواست تا اجازه چنین کاری را صادر کند. برخی از مفسران و سیاست گذاران معتقد بودند که اگر سازمان ملل به درخواست یگانه ابرقدرت جهان برای صدور جواز حمله به عراق پاسخ مثبت ندهد مشروعیت، اهمیت و کارایی خود را از دست خواهد داد. دیگران مدعی بودند که اگر این سازمان صرفاً به دلیل درخواست یکی از اعضای دائمی خود اجازه انجام جنگی ناموجه را صادر کند استقلال، مشروعیت و اعتبار معنوی خود را از دست خواهد داد. طرح این ادعاهای ضد و نقیض که تلاش داشتند مشروعیت و اهمیت سازمان ملل را بر حسب نقش آن در تهاجم تحت رهبری آمریکا به عراق تعریف کنند موجب طرح پرسش های مهمی درباره رابطه این سازمان با دو مسئله جنگ و اداره گری جهانی گردید. چرا باید از سازمان ملل که اساساً برای پایان بخشیدن به جنگ میان دولت ها تشکیل شده است خواسته شود که اجازه به راه انداختن جنگ را صادر کند؟ چرا باید پنداشت که سازمان مللی که بر همبستگی خواهی پایه می گیرد اگر نخواهد ابزار پیشبرد منافع ملی خودخواهانه یک کشور قرار گیرد مشروعیت و اهمیت خود را از دست می دهد؟ جهان چه نگرشی درباره ی نقش سازمان ملل در اداره گری جهانی در سده بیست و یکم دارد؟ این مدخل تلاشی است برای پاسخ گویی به این پرسش ها از طریق بررسی نقش مستمری که سازمان ملل در جلوگیری از جنگ و ستیز و نیز در اداره گری جهانی دارد.
به اعتقاد هدلی بول (Bull 1995) جنگ یکی از پنج نهاد اصلی جامعه بین الملل است. نهادهای اصلی دیگر (در این جا منظور از نهاد، مجموعه باثباتی از قواعد، اصول و هنجارهاست) توازن قدرت، مدیریت قدرت های بزرگ، حقوق بین الملل و دیپلماسی هستند. بول مدعی بود که این نهادها شالوده نظم بین المللی را تشکیل می دهد.
در مدخل حاضر برای آن که نگرشی جامع درباره ی سازمان ملل فراهم سازیم از بینش های برخاسته از مکتب بَرسازی، مکتب انگلیس، آرمان گرایی و واقع گرایی بهره جسته ایم. انتخاب این دیدگاه ها جز به این دلیل صورت نگرفته است که آن ها از جمله رایج ترین چارچوب های نظری رشته روابط بین الملل هستند. فرضیه نخست ما این است که هویت و منافع سازمان ملل را در سیاست جهان تا اندازه زیادی جنگ و هراس رقم می زند. فرضیه ی دوم ما نیز این است که بقا و استمرار اهمیت سازمان ملل در سیاست جهان تا اندازه زیادی بستگی به این دارد که نقش آن در اداره گری جهانی چه اندازه مؤثر است. در بخش بعدی مدخل حاضر نگاهی به ساختار سازمان ملل می اندازیم و پس از آن به بحث درباره رابطه این سازمان با جنگ و نقش آن در اداره گری جهانی خواهیم پرداخت.

ساختار

منظور از ساختار سازمان ملل متحد، چهار رکن اصلی تشکیل دهنده آن یعنی مجمع عمومی، شورای امنیت، شورای اقتصادی و اجتماعی، و دبیرخانه است. این ارکان چهارگانه هم ترازند یعنی هیچ یک از آن ها قدرت و اختیاری بر دیگری ندارد. برای نمونه ممکن است دبیرکل در مورد مسائل مربوط به صلح و امنیت توصیه ای به شورای امنیت کند ولی این شورا می تواند به تشخیص خود توصیه های وی را نادیده بگیرد. ممکن است شورای امنیت اقداماتی در پیش گیرد که برخلاف حقوق بین الملل به نظر رسد ولی دادگاه بین المللی دادگستری صلاحیت قضاوت درباره سودمندی تصمیمات شورای امنیت را ندارد. در واقع تنها خود شورای امنیت با مجمع عمومی می توانند تصممیات پیشین خودشان را به بررسی گذارند و در صورت لزوم در آن ها تجدیدنظر کنند.
مجمع عمومی از تمامی اعضای سازمان ملل که بنا به فرض دارای حاکمیت برابر با هم هستند تشکیل می یابد. برای نمونه، تیمور شرقی به عنوان جدیدترین عضو سازمان با جمعیتی اندک و نیرویی نظامی که کفاف دفاع از مرزهایش را هم نمی دهد با چین که جمعیتی بیش از یک میلیارد نفر و نیروی نظامی غول آسایی دارد برابر شناخته می شود. برخی تحلیلگران، مجمع عمومی را مردم سالارانه ترین عنصر نظام ملل متحد می دانند زیرا همه ی اعضا می توانند درباره هر مسئله ای رأیی هم ارز یکدیگر بدهند. اما نفوذ دولت های کوچک در مجمع عمومی را ساختار نظام بین الملل معین می کند. برای نمونه، در طول جنگ سرد که نظام بین الملل دو قطبی بود کشورهای در حال توسعه اهرم نفوذی در اختیار داشتند زیرا می توانستند اتحاد شوروی را بر ضد ایالات متحده یا ایالات متحده را بر ضد اتحاد شوروی به یاری بگیرند. با پایان یافتن جنگ سرد و در پی آن فروپاشی اتحاد شوروی و سربرآوردن ایالات متحده به منزله ی یگانه ابرقدرت جهان، کشورهای در حال توسعه آزادی عملی را که در فاصله دهه های 1950 و 1980 داشتند از دست دادند.
مجمع عمومی اجازه ی پرداختن به هر مسئله یا موضوعی را که در چارچوب منشور قرار گیرد دارد. این مسائل شامل موضوعات اقتصادی، آموزشی، بهداشتی، زیست محیطی و امنیتی می شوند. مجمع عمومی می تواند در نشست های خود به هر رکن دیگر سازمان ملل یا به دولت های عضو سازمان توصیه هایی کند. برای نمونه، مجمع عمومی به موجب ماده 96 منشور در اواخر سال 2003 از دادگاه بین المللی خواست تا درباره قانونی بودن «دیوار امنیتی» اسرائیل به دور ساحل غربی رود اردن نظر مشورتی خود را ابراز دارد. قطعنامه های مجمع عمومی به اندازه قطعنامه های شورای امنیت برای دولت های عضو الزام آور نیست. این مسئله موجب پدید آمدن این برداشت نادرست شده است که گویا قطعنامه های مجمع عمومی بی اثر یا فاقد نتیجه حقوقی است. قطعنامه های مجمع نقشی هنجاری دارد و افزون بر آن منبع یا منبع بالقوه حقوق بین الملل هم هست زیرا دادگاه بین المللی دادگستری در احکام خودش برخی از آن ها را مدنظر قرار می دهد.
منشور ملل متحد برای مجمع عمومی نقش محدودی در زمینه ی حفظ صلح و امنیت بین المللی قائل شده است. در واقع به موجب ماده 12 منشور، مجمع عمومی درباره مسئله ای امنیتی که در شورای امنیت تحت بررسی باشد نمی تواند توصیه های را مطرح سازد. نمایان ترین بخش فعالیت مجمع عمومی نشست عمومی آن است که از سپتامبر هر سال به داراز می کشد و طی آن سران دولت ها یا حکومت ها یا نمایندگان شان به ایراد سخنرانی می پردازند. از این گذشته، دبیرکل سازمان نیز طی همین نشست عمومی است که دستور کار خود را برای سال آینده ارائه می کند. ولی بیشتر فعالیت مجمع عمومی در دل کمیته های هفت گانه آن به دور از چشم مردم صورت می گیرد. کمیته های مجمع عمومی عبارت اند از کمیته عمومی، کمیته اعتبار نامه ها، کمیته خلع سلاح و امنیت بین الملل، کمیته ویژه سیاسی و استعمارزدایی، کمیته اقتصادی و مالی، کمیته اداری و بودجه، و کمیته حقوقی. برخی از مسئولیت های مجمع عمومی با مسئولیت های شورای امنیت همپوشی دارد.
مسئولیت اصلی شورای امنیت، حفظ صلح و امنیت بین الملل است البته این که امنیت از چه چیزی تشکیل می یابد در گذر سال ها تغییر کرده است. در دوره آغازین تشکیل سازمان ملل، تهدید و صلح و امنیت برحسب تجاوز یک دولت بر دولتی دیگر تعریف می شد. اما از دهه 1990 فجایع بشری هم تهدید صلح و امنیت بین المللی شناخته شده اند. شورای امنیت از پانزده عضو تشکیل می شود که پنج تای آن ها-چین، فرانسه، روسیه، انگلستان و ایالات متحده-اعضای دائمی شورا هستند. ده عضو دیگر تنها به مدت دو سال خورشیدی کرسی شورا را در اختیار دارند. و به علاوه نمی توانند طی دو دوره ی متوالی عضو شورا باشند. انتظار می رود اعضای غیردائمی شورا از میان کشورهایی انتخاب شوند که نقش بارزی در صلح و امنیت بین المللی داشته باشند و باید نماینده ی پنج گروه بندی جغرافیایی موجود در سازمان ملل باشند: افریقا (3عضو)، امریکا (2عضو)، آسیا (2عضو)، اروپای غربی و سایر دولت ها (2عضو)، و اروپای شرقی (1عضو).
ریاست شورای امنیت به شکل دوره ای در هر دوره به مدت یک ماه بر اساس یک ترتیب الفبایی نام انگلیسی کشورهای عضو شورا بین آن ها می گردد. اختیار نهایی در شورای امنیت در دست اعضای دائمی آن است که همان دولت های پیروزمند جنگ جهانی دوم هستند. ماده 27 منشور مقرر می دارد که تصممیات شورای امنیت در مسائل شکلی تنها نیازمند رأی مثبت نُه عضو شوراست ولی درباره ی تمامی دیگر مسائل این نُه رأی مثبت باید شامل آرای موافق پنج عضو دائمی شورا هم باشد. بدین ترتیب هر یک از پنج عضو دائمی می تواند درباره هر مسئله غیرشکلی تصمیم شورای امنیت را وتو کند. اعضای دائمی شورا همان اتفاق قدرت های برگ جهان نو را تشکیل می دهند. اگر اعضای دائمی در این مورد به اتفاق نظر می رسیدند که حمایت از حقوق بشر در برخی شرایط مهم تر از محترم شمردن حاکمیت کشورهاست هیچ چیز جلودار آن در اجرای این نظرشان نمی بود. در بیش تر اوقات تصمیمات شورای امنیت نمایان گر منافع محدود اعضای دائمی است و لزوماً مبین اراده ی جامعه بین الملل نیست. در واقع همان گونه که در بحرانی که از 1991 تا 2003 بر سر عراق پدید آمد آشکار شد شورای امنیت می تواند به نهادی فوق العاده سیاسی تبدیل شود.
عموم محققان اذعان دارند که شورای امنیت از جهات متعدد نماینده کل اعضای سازمان ملل نیست. نخست، از لحاظ تعداد اعضا، هنگام تشکیل سازمان ملل در 1945 پنج عضو دائمی شورا نماینده ی پنجاه و یک دولت عضو سازمان به شمار می رفتند. در 2004 همان پنج عضو دائمی نماینده 191 دولت عضو سازمان بودند. از لحاظ نژادی، در حالی که تنها یک کشور آسیایی عضو دائمی شورای امنیت است و هیچ کشور آفریقایی در میان آن ها دیده نمی شود سفیدپوستان بیش از اندازه نماینده دارند. از منظر مناطق جغرافیایی، افریقا و امریکای لاتین هیچ عضو دائمی در شورای امنیت ندارند. تا اندازه ای به همین دلایل است که بسیاری از منتقدان از شورای امنیت خرده گرفته اند که از واقعیت های سیاسی و اقتصادی جاری بین المللی دور افتاده است. از اوایل دهه 1990 پیشنهادهای متعددی برای اصلاح شورای امنیت مطرح شده است ولی اصلاح مؤثر این شورا تنها در صورتی تحقق خواهد یافت که اعضای دائمی کاهش قدرت خودشان را بپذیرند.
برخلاف شوری امنیت، شورای اقتصادی و اجتماعی(اکوسوک) از لحاظ در نظر گرفتن منافع کشورهای در حال توسعه انعطاف بیش تری از خود نشان داده است. اکوسوک رنگارنگ ترین نهاد در میان نهادهای سازمان ملل است. این شورا هماهنگ کننده فعالیت چهارده کارگزاری تخصصی ملل متحد، ده کمیسیون کارکردی و پنج کمیسیون منطقه ای است. به موجب منشور ملل متحد، اکوسوک به مسائل بین الملل اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی، آموزشی، علمی، بهداشتی و مسائل مربوطه می پردازد. این شورا ضمن تسهیل همکاری های بین المللی فرهنگی و آموزشی، مشوق احترام به حقوق بشر در سراسر جهان است. اکوسوک از پنجاه و چهار دولت عضو تشکیل می یابد که هر سال هجده تای آنها از عضویت شورا خارج و هجده عضو جدید به جای آن ها انتخاب می شوند. البته اعضای خارج شده می توانند دوباره به عضویت شورا برگزیده شوند. کرسی های شورای اقتصادی و اجتماعی بر مبنای جغرافیایی تقسیم شده است: افریقا (14 کرسی)، اروپای غربی (13 کرسی)، آسیا (11 کرسی)، امریکای لاتین و منطقه کارائیب (10 کرسی)، و اروپای شرقی (6 کرسی). کمیسیون های منطقه ای اکوسوک عبارت اند از کمیسیون اقتصادی افریقا، کمیسیون اقتصادی اروپا، کمسیون اقتصادی امریکای لاتین، و منطقه کارائیب، کمیسیون اقتصادی و اجتماعی آسیا و اقیانوس آرام، کمیسیون اقتصادی و اجتماعی غرب آسیا. وظایف اصلی این کمیسیون های منطقه ای همکاری نزدیک با دولت های عضو همان منطقه و تلاش برای برطرف ساختن موانع موجود در راه رشد اقتصادی، تجارت و توسعه است. برای نمونه، نقش کمیسیون اقتصادی افریقا پشتیبانی از توسعه اقتصادی و اجتماعی پنجاه و سه دولت آفریقایی، ترویج همگرای منطقه ای، پیشبرد همکاری بین المللی برای توسعه افریقا و تقویت نقش سازمان ملل در افریقاست.
کارگزاری های تخصصی سازمان ملل متحد مانند صندوق کودکان ملل متحد (یونیسف)، سازمان جهانی بهداشت، برنامه عمران ملل متحد، سازمان خواربار و کشاورزی (فائو)، برنامه ی محیط زیست ملل متحد (یونپ)، کمیسیون حقوق بشر ملل متحد، کمیساریای عالی ملل متحد در امور پناهندگان (ـــ پناهنده). کنفرانس تجارت و توسعه ملل متحد (آنکتاد)، صندوق توسعه ملل متحد برای زنان، و برنامه جهانی غذا نیز رابطه ی نزدیکی با شورای اقتصادی و اجتماعی دارند. این کارگزاری ها که از نظر فنی کارگزاری های یاری گر مجمع عمومی هستند نقش مهمی در صلح پروری دارند و در عملیات صلح بانی برای بازسازی دولت های به اصطلاح درمانده نیز مشارکت داشته اند. این کارگزاری ها در خط مقدم برنامه هایی قرار دارند که برای رهایی انسان از نیازمندی به اجرا گذاشته می شود. همچنین آن ها راهبردهایی را برای پایداری آینده ما طراحی می کنند. برخی از این کارگزاری ها با ظرفیت پروری، کاهش فقر، حفظ جنگل ها، شیلات، تنوع زیستی، و گسترش دانش فنی عملی به ویژه در کشورهای در حال توسعه سر و کار دارند. این کارگزاری ها نقش مهمی در تنظیم و تعیین دستور کار جهانی ایفا می کنند. برای نمونه، برنامه توسعه ملل متحد مفهوم امنیت انسانی را رواج داد و سپس دبیرخانه ملل متحد در بقیه جهان نیز این مفهوم را نصب العین خود ساختند.
دبیرخانه که تحت ریاست دبیر کل قرار دارد نوعی دستگاه اداری بین المللی است که به سایر ارکان اصلی سازمان ملل خدمات رسانی می کند. اعضای دبیرخانه از بابت فعالیت های خود تنها به سازمان ملل پاسخ گو هستند و سوگند می خورند که از هیچ مقام و مرجعی دیگری دستور نگیرند. دبیرخانه در نیویورک قرار دارد ولی در آدیس آبابا، بانکوک، بیروت، ژنو، نایروبی، سانتیاگو و وین هم دفاتری دارد. دبیرخانه مسئولیت های گوناگونی دارد که از اداره عملیات صلح بانی تا زیرنظر داشتن موارد نقض حقوق بشر و تهیه ی بررسی هایی درباره توسعه پایدار را در بر می گیرد. دبیرکل سازمان ملل را در مجمع عمومی بنا به توصیه شورای امنیت تعیین می کند. این بدان معنی است که هر عضو دائمی شورای امنیت می تواند با توسل به حق وتوی خود مانع از تصدی این مقام توسط فردی شود که خودش وی را نمی پسندد همان طور که ایالات متحده در 1996 وقتی پطرس غالی تلاش داشت برای دومین بار به دبیرکلی برسد به همین شیوه مانع شد. طول مدت خدمت دبیر کل در منشور مشخص نشده است ولی بنا به عرف، هر دبیر کل در هر دوره ای برای مدت پنج سال عهده دار این مقام است. تعداد دوره هایی هم که یک فرد می تواند عهده دار این مقام شود در منشور نیامده است ولی در عمل، بیش تر دبیرکل ها در دوره پنج ساله را در این منصب به خدمت پرداخته اند.
دبیرکل و دبیرخانه می توانند تصمیمات مهمی درباره اختلافات بین المللی بگیرند. به موجب ماده 99 منشور، دبیر کل می تواند توجه شورای امنیت را به هر مسئله ای که از نظر خودش می تواند تهدیدی برای حفظ امنیت بین المللی باشد جلب کند. دبیرکل در مقام عالی ترین مقام اجرای سازمان ملل در جلسات مجمع عمومی، شورای امنیت، و شورای اقتصادی و اجتماعی شرکت می کند و به آن ها گزارش می دهد. دبیر کل باید هر ساله گزارشی به مجمع عمومی ارائه کند که در آن فعالیت های سازمان ملل تشریح شده باشد. برخی از وظایف دبیرکل در زمینه جلوگیری از ستیزها در قالب «مساعی جمیله» صورت می گیرد. دبیران کل مختلف سازمان ملل از طریق مساعی جمیله در بسیاری از بخش های جهان صلح را برقرار و جنگ را دور ساخته اند.

سازمان ملل و جنگ

رابطه سازمان ملل متحد با جنگ رابطه پیچیده ای است که دست کم به سه شیوه می توان آن را تبیین کرد. نخستن این که آن چه موجب تشکیل سازمان ملل در 1945 شد جنگ جهانی دوم بود. دوم، سازمان ملل برای این تشکیل شد که شرایطی را که منجر به جنگ دولت ها با هم می شود از میان بردارد. سوم این که سازمان ملل که گاه برای رها ساختن مردم از قحطی و گرسنگی یا حفظ صلح و امنیت بین المللی اجازه به راه انداختن جنگ را صادر کرده است در این بخش به ترتیب به این روابط سه گانه می پردازیم.
نخستین مسئله ای که باید خاطر نشان سازیم این است که آن چه موجب تشکیل سازمان ملل گردید خشونت و وحشی گری هایی بود که در جنگ جهانی دوم به نمایش گذاشته شد. این جنگ در 1939 عمدتاً در نتیجه بلندپروازی های جهانی آلمان نازی درگرفت. اما گناه این جنگ تا حدودی هم متوجه ضعف هایی بود که در ساختار و عملکرد جامعه ملل بیست ساله وجود داشت. از همین رو کشورهای پیروزمند تصمیم گرفتند برای تضمین صلح و شکوفایی اقتصادی، سازمان ملل متحد و رژیم های بین المللی دیگری را به وجود آورند. از این لحاظ سازمان ملل اساساً زاده جنگ است. این واقعیت مؤید نظر بول است که جنگ را یکی از نهادهای محوری جامعه بین الملل می دانست. بول جنگ را ویژگی محوری جامعه بین الملل می شناخت و مدعی بود که جنگ و تهدید جنگ است که قواعد جامعه بین الملل را تعیین می کند. به گفته او جنگ یگانه عامل تعیین کننده ی سرشت جامعه بین الملل نیست وی عاملی چنان اساسی است که اصطلاحاتی مانند قدرت های بزرگ، اتحادها، حوزه های نفوذ، توازن قدرت و چیرگی جز در ارتباط با جنگ و تهدید جنگ قابل فهم نیستند. این دیدگاه که متعلق به مکتب انگلیس است مبنایی منطقی به دست می دهد تا سازمان ملل و دیگر رژیم های بین المللی پس از 1945 را زاده ی جنگ بدانیم.
دومین مسئله این است که وظیفه اصلی سازمان ملل، پایان بخشیدن به جنگ میان دولت ها و ترویج صلح و امنیت بین المللی است. در مقدمه ی منشور ادعا شده که سازمان ملل برای در امان نگه داشتن نسل های بعدی از مصیبت جنگ تشکیل شده است. وانگهی، بند دوم ماده 1 منشور هدف اصلی سازمان ملل را حفظ صلح و امنیت بین المللی اعلام می دارد. کوفی انان در گزارش هزاره خود از رهایی از ترس سخن می گوید. برای دستیابی به این هدف، سازمان ملل از راهبردهای گوناگونی بهره می جوید که احتمالاً علل اصلی جنگ را از میان برخواهند داشت. در سطح نظامی و تسلیحات، سازمان ملل می کوشد با پیشنهاد انواع تمهیدات برای کنترل تسلیحات، مسابقه تسلیحاتی را متوقف سازد. از این گذشته می کوشد تا با کاستن از تجارت اسلحه، خطرات ناشی از جنگ افزارهای کوچک، جنگ افزارهای هسته ای، گسترش فناوری موشکی و جنگ افزارهای نابودی جمعی را کاهش دهد. همچنین سازمان ملل از مجازات ها به عنوان شیوه ای غیرنظامی برای وادار ساختن کشورها به رعایت حقوق بین الملل و هنجارهای بین المللی بهره می جوید.
افزون بر این ها سازمان ملل در تلاش برای کاهش احتمال وقوع جنگ پیگیر برنامه های دیگری چون صلح پروری، صلح سازی و جلوگیری از درگیری ها نیز هست. ابزار مهم دیگری که سازمان ملل اغلب برای دفع خطر جنگ از آن کمک می گیرد صلح بانی است. سازمان ملل از طریق عملیات صلح بانی، بدون خدشه وارد کردن به حاکمیت دولت های درگیر، در ستیزهای متعددی مداخله کرده است. این سازمان برای جلوگیری از درگیری ها دست به اجرای برنامه های کاهش فقر، ترویج بهداشت و توسعه ی متوازن اقتصادی، حفظ محیط زیست و حمایت از حقوق بشر زده است. بدین ترتیب سازمان ملل در تلاش برای کاهش احتمال وقوع جنگ، از طریق کارگزاری های تخصصی خود مانند سازمان جهانی بهداشت، برنامه توسعه ملل متحد، و سازمان خواربار و کشاورزی و اقدامات اجتماعی و اقتصادی گسترده ای به ویژه در کشورهای در حال توسعه انجام داده است.
سومین عنصر در رابطه میان سازمان ملل متحد و جنگ این است که سازمان مورد بحث گه گاه برای پایان بخشیدن به رنج های عظیم بشری یا حفظ صلح و امنیت بین المللی اجازه به راه انداختن جنگ را صادر کرده است. جنگ هایی که با اجازه سازمان ملل به راه می افتد عموماً به صورت عملیات تنفیذ صلح است که در موارد چندی چون کره در 1950، عراق در 1990، سومالی در 1993-1992، هائیتی در 1994، و تیمور شرقی در 1999 جواز انجام آن ها صادر شده است. سازمان ملل از خود نیروی نظامی مستقلی ندارد و از همین رو بیش تر عملیات تنفیذ صلح سازمان به طرف های ذی نفع واگذار شده است. تنها عملیات تنفیذ که تحت فرماندهی و کنترل دبیرخانه ی سازمان ملل صورت گرفت دومین عملیات سازمان ملل در سومالی در سال های 1995-1993 بود. پیش و پس از این عملیات کلیه عملیات تنفیذ صلح به عهده دولت ها گذاشته شده است. موارد دیگری هم بوده که طی آن ها شورای امنیت از تأیید تلاش های جنگی طرف های ذی نفع سرباز زده است. برای نمونه، این شورا از تأیید مداخله سازمان پیمان آتلانتیک شمالی(ناتو) در کوزوو در 1999 سرباز زد و اجازه حمله ی نیروهای تحت رهبری امریکا به عراق را در سال 2003 صادر نکرد.
صادر کردن یا نکردن جواز به راه انداختن جنگ توسط سازمان ملل بستگی به این دارد که آن جنگ چه کمکی به پیشبرد اهداف سازمان می کند. در مورد مداخله در کوزوو برخی اعضای شورای امنیت اعتقاد داشتند که این مداخله ناقض حاکمیت یوگسلاوی است و سنتی ایجاد می کند که به بی ثباتی فزون تر جهان خواهد انجامید. اما دبیرکل سازمان، این مداخله را صریحاً محکوم نکرد بلکه گفت که شورای امنیت و کل سازمان ملل باید در آینده بین احترام به حاکمیت کشورها و رعایت حقوق بشر سبک و سنگین کنند. در مورد تهاجم سال 2003 به عراق، اکثریت اعضای شورای امنیت بر این باور بودند که هیچ گونه شواهد قانع کننده ای که نشان دهد عراق تهدیدی برای صلح و امنیت بین المللی است وجود ندارد. از این گذشته آن ها اعتقاد داشتند که اصل جنگ پیشگیرانه که ایالات متحده هوادار آن بود هنجارهای آمره ی حقوق بین الملل را تضعیف خواهد کرد و احتمالاً منجر به بی ثبات تر شدن جهان خواهد گردید.

سازمان ملل و اداره گری جهانی

تبیین نقش سازمان ملل متحد در اداره گری جهانی را چندین عامل پیچیده می سازد. نخست، هیچ تعریف واقع بینانه ای برای اداره گری جهانی وجود ندارد. برای مقصودی که در این مدخل دنبال می کنیم اداره گری جهانی اشاره به ساختار قواعد، هنجارها و نهادهایی دارد که بازیگران جهانی برای تأمین نظم و اطمینان خاطر به وجود آورده اند. دومین عامل پیچیده کننده این است که سازمان ملل تنها زاده ی اداره گری جهانی نیست بلکه در عین حال یکی از پدیدآورندگان اصلی اندیشه ها، هنجارها، قواعد و اصولی است که اداره گری جهانی را می سازند. وقتی پیروزمندان جنگ جهانی دوم سازمان ملل را پی ریختند در واقع به اداره گری جهانی دست زدند. و هر زمان سازمان ملل درگیر صلح بانی، فعالیت های توسعه، و ترویج حقوق بشر می شود اداره گری جهانی را تقویت می کند. همین رویّه سازمان ملل دایر بر تولید هنجارها، اندیشه ها و اصول است که به نوبه ی خود هویت این سازمان را رقم می زند. از این جهت، سازمان ملل متحد و اداره گری جهانی از هم جدایی ناپذیرند. سومین عامل پیچیدگی آور این است که سازمان ملل برای گروه های مختلفی از جمله تحلیلگرانی که دیدگاه های ضد و نقیضی دارند معنای متفاوتی دارد. بقیه ی این بخش از مدخل حاضر را به تبیین این مسئله اختصاص می دهیم که واقع گرایان، آرمان گرایان و پیروان مکتب بَرسازی چه برداشتی از نقش سازمان ملل در اداره گری جهانی دارند.
واقع گرایان نگران مشروعیت سازمان ملل هستند ولی از دید آنان این مشروعیت در گرو آن است که این سازمان همچون ابزاری در خدمت منافع دولت ها باشد. از نظر واقع گرایان سازمان مللی که نتواند همچون ابزاری به کار آن آید که دولت ها از طریق آن قدرت خویش را برای پیگیری منافع ملی خودشان اعمال کنند مشروعیت چندانی ندارد. چندان جای شک نیست که نهادی چون شورای امنیت، عرصه ای برای سیاست قدرت است. آن چه دولت های در حال توسعه را نگران می سازد این است که قدرت سازمان ملل عمدتاً در دست کشورهای غربی است که از نظر سیاسی، اقتصادی، فناوری، و نظامی بر نظام بین الملل سیطره دارند. از این گذشته، کشورهای غربی در مقایسه با دولت های غیرغربی ابزارهای بُرنده تری برای پیشبرد ارزش ها و هنجارهای خود دارند. از همین رو برخی تحلیلگران معتقدند که غرب از نهادهای بین المللی، قدرت نظامی و منابع اقتصادی برای اداره ی جهان به گونه ای استفاده می کند که تسلط خودش پابرجا بماند، منافع غرب حفظ شود و ارزش های سیاسی و اقتصادی غرب پیش رود. سازمان ملل برای آن که در چشم اکثریت مردم گرداگرد جهان پذیرفتنی بماند باید این برداشت را از اذهان بزداید که سازو کاری در خدمت تحمیل ارزش های دولت های قدرتمند به کشورهای ضعیف تر است.
اگر واقع گرایان عمدتاً به پیگیری منافع ملی توجه دارند آرمان گرایان علاقمند سرشت جهان شمول و پیشرو سازمان ملل هستند. آرمان گرایان معتقدند سازمان ملل سیاست قدرت را تحت کنترل درآورده و مدیریت جمعی ارزش های عمومی بین المللی را آسان تر ساخته است. از دید برخی آرمان گرایان مشروعیت سازمان ملل برخاسته از فراگیر بودن آن و استعدادی است که برای تحقق بخشیدن به پیشرفت بشر دارد. به گفته آنان بزرگ ترین نقطه قوت سازمان ملل این است که یگانه مجمع جهان شمول برای همکاری و مدیریت بین المللی است. در خصوص مسئله گسترش مردم سالاری و مشارکت، برخی آرمان گرایان معتقدند که سازمان ملل، برای مدتی بیش از حد طولانی بازیگران غیردولتی را نادیده گرفته است. از همین رو درخواست های فزاینده ای در این زمینه مطرح شده است که سازمان ملل جامعه مدنی جهانی را به شکلی ژرف تر در اداره گری جهانی مشارکت دهد. بی گمان شمار قابل ملاحظه ای از سازمان های غیردولتی به موفقیت چشمگیری در برخی زمینه ها دست یافته اند. اما جست و جوی سازو کاری برای مشارکت آن ها در کنار سازمان ملل متحد در اداره گری جهانی پرسش های دشواری را مطرح ساخته است. برخی منتقدان مدعی اند که سازمان های غیردولتی از توانایی انجام کارهای بسیاری برخوردارند ولی تکلیفی برای انجام هیچ کاری ندارند. سازمان های داوطلبانه حتی از لحاظ نظری هم به کسانی که قصد خدمت به آنان را دارند پاسخ گو نیستند. به اعتقاد آنان سازمان ملل باید بدون آن که از بُرندگی و پذیرش جهانی اقداماتش کاسته شود با هنرمندی تمام پیگیر گسترش مردم سالاری باشد.
از دید پیروان مکتب بَرسازی، مشروعیت سازمان ملل تا حد زیادی برخاسته از سرشت اساسی و دگرگون شونده آن است. سازمان ملل هم زاده و هم پدیدآورنده ی اندیشه ها، هنجارها و منافع و هویت دولت هاست. این سازمان عامل دگرگونی بوده است. دوباره موضوعاتی چون توسعه، محیط زیست، حقوق بشر، حقوق زنان و صلح بانی اندیشه های فراوانی در انداخته است. از این جهت، سازمان ملل به یک سازمان مهم هنجارگذار تبدیل شده است. از آن جا که منافع، ترجیحات و هویت دولت های عضو سازمان ملل نه ثابت است و نه از پیش مشخص، این سازمان در تأثیرگذاری بر نحوه ی تعریف و بازتعریف این منافع، ترجیحات و هویت ها سهمی هر چند حاشیه ای داشته است.
اما در جهان در حال توسعه این برداشت وجود دارد که غرب از قدرت دگرگونی آفرین سازمان ملل به زیان منافع غیرغربی ها بهره برداری می کند. برخی از این انتقادات در کنفرانس ملل متحد درباره حقوق بشر که در 1993 در وین برگزار گردید مطرح شد. در این کنفرانس چین و کشورهای در حال توسعه، جهانی ساختن حقوق بشر را دسیسه ی حکومت های غربی برای تحت فشار گذاشتن دولت های غیرغربی خواندند که با هدف تغییر دادن هویت و نظام های سیاسی و اقتصادی آن ها طراحی شده است. اما اعلامیه و برنامه عمل وین ضمن اعلام این که حقوق بشر جهانی، تقسیم ناپذیر، به هم وابسته و به هم مرتبط است اهمیت ویژگی های ملی و منطقه ای و پیشینه های متفاوت تاریخی، فرهنگی و مذهبی را به رسمیت می شناسد. اعلامیه ی وین تعارض دو اصل جهان روایی و نسبی گرایی را برجسته ساخت. کشورهای غربی و سازمان های غیردولتی شمال و جنوب از نگرش جهان روا بودن حقوق بشر پشتیبانی می کردند حال آن که دولت های غیرغربی نگرشی نسبی گرایانه داشتند. از این گذشته، کنفرانس وین بر نیاز سازمان ملل به تمهید دستورالعملی که تضمین کند در آینده اندیشه ها و هنجارهایش آینه دار گوناگونی دهکده ی جهانی خواهد بود انگشت گذاشت.
منتقدان مدعی اند که مقتضیات اداره گری جهانی ایجاب می کند سازمان ملل در هنجارها، ساختارها، آیین ها و رویّه ها بازاندیشی کند. اگر قرار بود سازمان ملل تفاوت عمده ای در اداره گری جهانی به وجود آورد باید به لزوم مردم سالارانه تر کردن کارگزاری هایش جدی تر می پرداخت و درخواست های فزاینده ای را که برای شفافیت و مشارکت مردمی مطرح است در نظر می گرفت. اما شفافیت و بازتر بودن بدون تلاش خلاّق برای تغییر نقش حاکمیت به دست نخواهد آمد. برای نمونه، منشور ملل متحد به ویژه بند هفتم از ماده 2 آن که مداخله در مسائلی را که اساساً در حیطه ی صلاحیت داخلی هر دولت قرار دارد ممنوع اعلام می دارد غالباً دست دبیران کل سازمان ملل را در اجرای مسئولیت هایی که در حوزه حقوق بشر دارند می بندد. این بخش از منشور را پیش از این به شیوه ای تفسیر می کردند که به طور غیرمستقیم پرونده حقوق بشری دیکتاتورها را از نگاه تیزبین جامعه ی بین المللی دور نگه می داشت. اما دبیرکل سازمان ملل در سخنانی که در سپتامبر 1999 خطاب به مجمع عمومی ایراد کرد گفت که در منشور چیزی وجود ندارد که مانع شود تصدیق کنیم برخی حقوق مرز نمی شناسند. بعضی از منتقدان معتقدند که این طرز فکر باید بیش از این تعمیم یابد. با دگرگونی های سریعی که جهانی شدن پدید آورده است آن چه را که در سال 1945 جزو صلاحیت داخلی دولت ها شناخته می شد در هزاره ی جدید دیگر نمی توان چنین قلمداد کرد. تحلیلگران بر اداره کنندگان سازمان واجب می دانند که منشور را از نو به طرزی همساز با واقعیت های تازه ی جهان تفسیر کنند.
سخنان سپتامبر 1999 دبیرکل سازمان ملل متحد نمایانگر این بود که تا چه اندازه حقوق بین الملل و دیپلماسی در واکنش به تغییرات پدید آمده در ارزش های جهانی دگرگون شده است. برخی از مهم ترین تغییرات پدید آمده در حقوق بین الملل و دیپلماسی برخاسته از رشد حقوق بشردوستانه بین المللی و افزایش شمار اسناد بین الملل حقوق بشر از پایان جنگ جهانی دوم به این سو بوده است. اعلامیه جهانی حقوق بشر که در 1948 از سوی سازمان ملل صادر شد چشمگیرترین گام در تلاش هایی بود که برای جهانگیر ساختن حقوق بشر انجام می شد. محرک صدور این اعلامیه، وحشی گری های به نمایش درآمده در جنگ جهانی دوم به ویژه نسل کشی یهودیان بود. واکنش جامعه بین الملل به ویژه نسل کشی یهودیان بود. واکنش جامعه بین الملل به همه سوزی یهودیان تشکیل دادگاه نورنبرگ بود. تشکیل این دادگاه دست کم از سه جهت به یک تحول هنجاری بود. نخست، این دادگاه، حقوق بشر را در قلمرو سیاست جهان جای داد. دوم، کمک کرد تا جنبه هایی از اخلاق در سطح جهانی از نو تعریف شود. سوم، برای نخستین بار در طول تاریخ به اندیشه جنایات علیه بشریت، که در چارچوب آن افراد و نه حکومت ها برای شرارت های جنگی مسئول شناخته می شدند، انسجام بخشید. اندیشه جنایات علیه بشریت از این فرض ریشه می گیرد که هر انسانی در برابر دیگر انسان ها وظیفه ای دارد. این تحولات بر حقوق بین الملل و دیپلماسی تأثیر گذاشته و این تأثیرات نیز به نوبه خود وجوه عملی حاکمیت را دگرگون ساخته است. این تحول یکی از کمک های اصلی سازمان ملل به اداره گری جهانی است.
ـــ اداره گری جهانی؛ امنیت دستجمعی؛ برنامه عمران ملل متحد؛ پیمان نامه جهانی، جامعه ملل؛ چند جانبه گرایی

خواندنی های پیشنهادی

-1995 Bull,H.The Anarchical Society:A Study of Order in World Politics,2nd edn,Basingstoke:palgrave.
-1991 Falk,R.A.kim,S.S,and Mendlovitz,S.H.(eds)The United Nations and a Just World Order,Boulder,CO: Westview.
-1998 Makinda,S.M.The United Nations and State Sovereignty:Mechanism for Managing International Security, Australian Journcal of political Science 33(1),101-15.
-1993 Roberts,A.and kingsbury,B.(eds) United Nations Divided World,Oxford:Clarendon.
-2004 price,R.and Zacher,M.(eds) United Nations and Global Security,Basingstoke:palgrave.
-1994 Simma,B.(ed)The Charter of the United Nations,Oxford:Oxford University press.
-1991 Sloan,B.United Nations General Assembly Resolutions in Our Changing World,New York:Transaction publishers.
-2000 Thakur,F.and Newman,E.(eds)New Millennium,New perspectives:The United Nations,Security and Governance,Tokyo:United Nations University Press.
-2000 United Nations We the Peoples,New York:United Nations.
-2001 Weiss,T.G.Forsythe,D.P.and Coate,R.A.The United Nations and Changing World politics,3rd edn,Boulder,CO:Westview
ساموئل مکیندا
منبع مقاله: گریفیتس، مارتین؛ (1388)، دانشنامه روابط بین الملل و سیاست جهان، ترجمه ی علیرضا طیب، تهران: نشر نی، چاپ دوم1390.

/م